Kerangka Regulasi Persaingan Usaha di Sektor Telekomunikasi

 

Akhir-akhir ini masyarakat disuguhi oleh banyaknya berita persaingan usaha di sektor telekomunikasi. Diantaranya adalah putusan KPPU tanggal 19 November terkait tindakan anti persaingan yang difasilitasi oleh kepemilikan silang oleh Temasek di industri seluler. Hampir berurutan, KPPU juga tengah memeriksa dugaan kartel SMS yang dilakukan oleh operator seluler. Sementara dalam layananan Sambungan Langsung Jarak Jauh (SLJJ) Telkom bersikukuh menolak pembukaan kode akses yang memungkinkan terjadinya persaingan yang lebih sengit di sektor telekomunikasi.

Saat ini sektor telekomunikasi Indonesia memiliki dua institusi pengawas yang melakukan supervisi dan meregulasi kegiatan di sektor tersebut yaitu BRTI dan KPPU yang berwenang di bidang persaingan usaha. Sebagaimana di negara-negara yang memiliki lembaga pengawas persaingan dan pengawas khusus sektor (sector specific regulator), diperlukan kesepahaman tentang pembagian peran yang saling menunjang antar keduanya. Ketiadaan kerangka pengertian yang sama, alih-alih menjadikan suatu sinergi, malah dapat saling mengkoreksi kebijakan yang pada akhirnya justru tidak memberikan efek manfaat yang optimal bagi masyarakat.

Tulisan berikut ini mencoba memberikan gambaran ringkas tentang perkembangan peran regulator di sektor telekomunikasi serta kesalingsinggungan antara hukum persaingan yang bersifat general dengan regulasi telekomunikasi yang lebih spesifik yang biasa diterapkan di berbagai negara.

Peran Pemerintah di Sektor Telekomunikasi
Kemunculan industri telekomunikasi semakin hari semakin menegaskan bahwa komunikasi bukan lagi sekedar aktifitas warga negara biasa, namun menjadi suatu hak yang wajib difasilitasi oleh negara. Bentuk penyediaan tersebut pada awalnya dilakukan secara monopoli. Dimana terdapat empat alasan yang melandasinya yaitu: besarnya investasi sehingga hanya satu pelaku usaha yang dapat menyediakan jasa telekomunikasi dengan biaya yang lebih rendah dibandingkan bila disediakan oleh dua pelaku usaha atau lebih. Alasan kedua adalah adanya network externalities sehingga perlu disediakan secara monopoli. Network externalities muncul di sektor telekomunikasi karena nilai kegunaan jaringan meningkat seiring dengan bertambahnya jumlah pengguna, sehingga jaringan dengan banyak pengguna lebih bernilai dibandingkan beberapa jaringan kecil yang tidak saling terhubung. Alasan ketiga adalah diperlukannya subsidi silang antar layanan yang disediakan, subsidi silang ini menjamin pengguna pada jasa telekomunikasi dasar tertentu dapat berkomunikasi dengan harga yang terjangkau, misalnya, koneksi lokal lebih murah dibanding SLJJ dan SLI. Alasan keempat adalah alasan kedaulatan, keamanan, atau perlindungan terhadap bidang strategis bagi negara sehingga penyediaannya perlu dijaga oleh pemerintah. 

Berdasarkan argumentasi-argumentasi tersebut, beberapa negara menjustifikasi bahwa hanya pemegang hak monopoli ekslusif atas sektor telekomunikasi yang dapat beroperasi. Namun demikian, bila pemegang hak tersebut dibiarkan secara bebas mengeksploitasi kekuatan pasarnya (market power) maka dampak negatif akan timbul.  Misalnya, konsumen harus membayar harga yang tinggi, kualitas barang dan jasa yang buruk, volume terbatas serta hilangnya insentif pelaku usaha untuk melakukan inovasi dan beroperasi secara efisien.

Atas dasar upaya untuk mengendalikan volume, kualitas, dan harga yang menjamin kesejahteraan masyarakat serta untuk mendorong efisiensi dan inovasi, pemerintah di banyak negara mencoba mengimbangi hak ekslusif monopoli tersebut dengan melakukan kontrol atas sektor telekomunikasi. Kontrol tersebut sering diwujudkan dalam bentuk kepemilikan pemerintah secara langsung pada perusahaan yang memiliki hak ekslusif atau dengan menunjuk kementerian bidang terkait menjadi perwakilannya, dengan demikian pemerintah berperan melalui dua kewenangan sekaligus yaitu sebagai pemilik dan regulator.

Dengan berjalannya waktu, kontrol pemerintah di sektor telekomunikasi berevolusi menjadi empat bentuk kontrol. Bentuk yang pertama adalah dengan menjadikan pemerintah sebagai penyedia jasa telekomunikasi secara langsung. Bentuk kedua, pemerintah mengurangi kepemilikannya di perusahaan tersebut dan memberikan kesempatan kepada pihak lain untuk bersama-sama memiliki saham, dimana perusahaan tersebut masih menjadi pemegang hak monopoli. Bentuk ketiga, pemerintah membuka persaingan dengan mengurangi hak monopoli atau menghilangkannya sehingga terdapat lebih dari satu pelaku usaha di sektor telekomunikasi, namun dalam hal ini, pemerintah tetap memiliki sebagian saham pada perusahaan. Pada bentuk ketiga tersebut, pemerintah mulai memperkuat perannya sebagai regulator dan mengurangi peran sebagai operator. Bentuk keempat, pemerintah menghilangkan seluruh kepemilikannya dan membiarkan swasta yang menjadi pelaku usaha di pasar telekomunikasi. Pada bentuk ini, pemerintah telah berfungsi sebagai regulator sejati.

Dalam perkembangan selama dua dekade terakhir, pemberian hak monopoli dalam penyediaan jasa telekomunikasi sebagaimana bentuk satu dan dua diatas mulai banyak dipertanyakan. Seiring dengan semakin banyaknya bukti empiris yang menunjukkan bahwa perusahaan pemerintah dan perusahaan yang tidak memiliki tekanan persaingan sering tidak beroperasi secara efisien. Di sisi lain, pengalaman menunjukan bahwa tekanan persaingan dapat membantu mengimbangi tekanan politik yang kerap muncul dalam perusahaan pemegang hak ekslusif monopoli.

Hukum Persaingan Dan Regulasi Spesifik Telekomunikasi

Upaya membuka persaingan usaha di bidang telekomunikasi tidak lantas  menghilangkan peran pengaturan pemerintah serta peran pengaturan pasar. Penciptaaan keterbukaan pasar hanya menjadi salah satu elemen penting dan tetap diperlukan pengaturan pasar sebagai elemen lainnya agar mekanisme transaksi dapat mewujudkan  kesejahteraan konsumen. Oleh karena itu pada bentuk kontrol ketiga dan keempat, selain pemerintah yang memegang fungsi kendali diperlukan juga pengawasan dari lembaga persaingan usaha.

Sebagai industri yang bergeser dari kondisi monopoli, terdapat banyak hal yang memerlukan intervensi pemerintah agar kompetisi dapat berjalan di industri telekomunikasi, diantaranya adalah :

1.     Menjamin kompetisi diperkenalkan secara efektif dengan menghilangkan berbagai hambatan masuk pada berbagai segmen jasa telekomunikasi, misalnya, dengan kewajiban untuk pemisahan cross-ownership secara vertikal.

2.     Menjamin interkoneksi yang adil diantara operator, baik antar pemain dominan maupun dengan pelaku usaha baru.

3.     Menjamin prinsip anti diskriminatif, terutama pada masalah penggunaan sumber daya terbatas misal spektrum, no telepon dll.

4.     Menjamin kemudahan pelanggan untuk berganti operator, sehingga menciptakan level playing field yang setara antar operator dan meminimalisasi switching cost yang timbul.

5.     Pada pasar yang telah berada pada kondisi kompetisi diperlukan jaminan agar persaingan sehat tetap terjaga, diantaranya dengan mengatur agar tidak terjadi merger, akuisisi, ataupun cross ownership secara horizontal.

Bentuk-bentuk pengaturan pada beberapa negara biasanya mengandalkan dua buah regulasi, yaitu hukum persaingan usaha dan regulasi spesifik telekomunikasi. Hukum persaingan lazimnya akan mengatur 3 tiga kelompok besar isu, isu pertama adalah pengaturan untuk mencegah kolusi ataupun perjanjian anti persaingan antar operator. Isu kedua adalah pengaturan kekuatan pasar yang dimiliki oleh pelaku usaha, dimana pengaturan tersebut bertujuan mencegah penyalahgunaan kekuatan pasar atau posisi dominan pelaku usaha terhadap pesaing, konsumen, dan supplier. Misalnya, refusal to deal terhadap supplier atau buyer, dan menetapkan harga secara berlebihan (predatory pricing). Isu ketiga adalah pengaturan untuk mencegah merger, akuisisi dan kepemilikan silang yang berpotensi mengurangi persaingan usaha.

Pengaturan yang khusus di bidang telekomunikasi secara umum berisi tiga kelompok isu substansi. Substansi pertama mencakup hal-hal yang mendorong dan menjaga kondisi kompetisi, yaitu terdiri atas:

1.     Mengindetifikasi segmen jasa telekomunikasi yang dapat dimasuki oleh pelaku usaha baru.

2.     Menetapkan proses bagaimana pelaku usaha dapat memasuki industri telekomunikasi.

3.     Menentukan prosedur, teknis, dan syarat penetapan tarif intekoneksi sehingga seluruh pencari interkoneksi dapat memperoleh akses secara adil.

4.     Menentukan persyaratan terkait dengan alokasi nomor telepon dan number portability.

5.     Menentukan prosedur alokasi frekuensi.

6.     Mencegah terjadinya transfer sumber daya publik.

Pengaturan kedua berkaitan dengan pencegahan upaya penyalahgunaan market power yang dimiliki oleh pelaku usaha baik terhadap pesaing maupun terhadap konsumen. Misalnya, pengaturan tarif interkoneksi, penentuan tarif dan kualitas layanan bagi pengguna pada pasar yang belum kompetitif. Terakhir adalah pengaturan ketiga yang  mencakup substansi yang mewajibkan pemenuhan layanan publik, misalnya wilayah minimum pelayanan.
 
Dari pembagian kelompok isu regulasi diatas, terlihat beberapa isu yang menjadi domain utama hukum persaingan dan regulasi spesifik telekomunikasi. Kesalingsinggungan antar kedua regulasi tersebut pada hakekatnya bertujuan untuk mengarahkan industri telekomunikasi agar dapat memberikan manfaat bagi kesejahteraan masyarakat.

Upaya-upaya KPPU maupun BRTI dalam mengkomunikasikan kerjasama dan  kewenangan keduanya telah berada pada jalur yang tepat untuk menciptakan arah kinerja yang sinergis.

PEDOMAN PENGAWASAN PERSAINGAN USAHA DI SEKTOR TELEKOMUNIKASI

BRTI selaku regulator di sektor telekomunikasi tengah menyusun pedoman pengawasan persaingan usaha di sektor telekomunikasi. Pedoman tersebut memberikan gambaran yang cukup jelas mengenai sudut pandang regulator telekomunikasi Indonesia terhadap  persaingan usaha. Berikut adalah kutipan sebagian isi pedoman versi 14 Agustus 2007, sebagaimana yang dipublikasikan di website www.brti.go.id.

Maksud Pedoman
Pedoman tersebut dimaksudkan untuk memberikan panduan yang dapat menjadi referensi atau rujukan bagi pemangku kepentingan (stakeholders) utama termasuk pemerintah, regulator, masyarakat bisnis (penyelenggara telekomunikasi) dan legal, maupun masyarakat pada umumnya, dalam mengantisipasi dan memahami setiap kebijakan dan penegakan prinsip persaingan usaha di sektor telekomunikasi yang dikeluarkan oleh pemerintah, regulator dan/atau instansi yang berwenang.   Bila salah satu dari stakeholder ini tidak memahami keuntungan yang terkait dengan persaingan di industri telekomunikasi, atau jika mereka skeptis terhadap prospek dari keuntungan persaingan tersebut, proses transisi ke arah pasar yang lebih kompetitif akan menjadi sulit. 
 
Pedoman ini juga diharapkan dapat memberikan penjelasan kepada penyelenggara telekomunikasi agar peduli dan mengerti aplikasi dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat di sektor telekomunikasi, sebagaimana yang diamanatkan dalam ketentuan Pasal 10 Undang-Undang Nomor 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi.
 

Tujuan Pedoman

1.     Menjadi pedoman bagi penyelenggara telekomunikasi agar dalam menjalankan kegiatannya tidak melakukan praktek atau perilaku persaingan usaha tidak sehat.  

2.     Menjadi pedoman bagi Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia (BRTI) dalam menjalankan fungsinya sebagai pengawas persaingan usaha terhadap penyelenggaraan telekomunikasi. 

3.     Menjadi pedoman bagi pengguna layanan telekomunikasi dan pemangku kepentingan lainnya (stakeholders) dalam mengawasi persaingan usaha di industri telekomunikasi. 

Tujuan Penerapan Persaingan Usaha dalam Sektor Telekomunikasi
1. Peningkatan efisiensi dalam penyelenggaraan telekomunikasi;
2. Kualitas layanan (Quality of Service) telekomunikasi yang lebih baik; 
3. Pilihan produk atau layanan telekomunikasi yang lebih banyak pada tingkat harga yang lebih rendah.

Prinsip-Prinsip Dasar Penerapan Persaingan Di Sektor Telekomunikasi
1. Tanpa Diskriminasi (Non discriminative)
2. Tanpa Perjanjian yang menghambat (Non restrictive agreement)
3. Tanpa praktek penyalahgunanan (Non abusive practice)

Praktek Atau Perilaku Anti-Persaingan Yang Potensial Terjadi Di Sektor Telekomunikasi 

A.  Perjanjian Atau Praktek Usaha Yang Restriktif 
 1. Penetapan harga (Price Fixing)
 2. Pembagian pasar atau konsumen (Market or Customer Allocation)
 3. Pembatasan produksi dan atau penjualan (Quota)
 4. Penolakan untuk memasok atau membeli (Concerted Refusals to Supply or Purchase)
 5. Tender yang kolusif (Collusive Tendering)
 
B. Penyalahgunaan Posisi Dominan
 1.   Menolak untuk bertransaksi (Refusal to Deal / Denial of Access)
 2.   Taktik memperlambat (Delaying Tactics)
 3.   Jual Rugi (Below Cost or Predatory Pricing)
 4.   Diskriminasi yang tidak wajar (Undue/Unjustified Discrimination)
 5.   Jual Ikat (Tying-in)
 6.   Jual Paket (Bundling)
 7.   Vertical Price (Margin) Squeezing
 8.   Subsidi Silang (Cross Subsidization)
 9.   Customer Lock-In
 10. Persyaratan perjanjian yang tidak wajar atau berlebihan (Onerous Contract
       Terms and Unreasonable Requirements)
 11.  Penyalahgunaan informasi (Misuse of Information)
 12.  Pengaturan harga jual kembali (Resale Price Maintenance)
 13. Perjanjian Tertutup (Exclusive Dealing)

Struktur Organisasi Perusahaan dan Tindakan Restrukturisasi Organisasi Perusahaan di Sektor Telekomunikasi yang Berpotensi Menghasilkan Tindak Anti-Persaingan

A. Struktur Organisasi Perusahaan
 1. Integrasi Vertikal (Vertical Integration)
 2. Kepemilikan Saham Silang (Cross Ownership)
 3. Usaha Patungan (Joint Venture)
 4. Konglomerasi
 5. Rangkap Jabatan (Interlocking Directorship)
 
B. Restrukturisasi Organisasi Perusahaan
 1. Tindakan Restrukturisasi 
 2. Notifikasi atas Rencana Tindakan Restrukturisasi 

Implementasi Fungsi  Pengawasan Brti Terhadap Persaingan Usaha Di Sektor Telekomunikasi 

A. Pelaporan Informasi Penting Penyelenggaraan Telekomunikasi kepada BRTI
B. Wewenang dan Kewajiban BRTI dalam Menjalankan Fungsi Pengawasan terhadap Persaingan Usaha di Sektor Telekomunikasi


Referensi:
1. Geradin, Damien & Michel Kerf; Controlling Market Power in Telecommunications: Antitrust vs Sector-Specific Regulation
2.  Pedoman Pengawasan Persaingan Usaha di Sektor Telekomunikasi (Draft 14 agustus 2007); www.brti.or.id/content.php?mod=download&fid=104

 

~ by informationmedia on April 27, 2009.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

 
%d bloggers like this: